國務院：關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見
國務院關于探索建立涉農(nóng)資金
統(tǒng)籌整合長效機制的意見
國發(fā)〔2017〕54號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，是發(fā)揮財稅體制改革牽引作用、推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的重要途徑，是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐和農(nóng)村全面建成小康社會的有力保障。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，各地區(qū)、各有關部門探索推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，取得了積極進展。但涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合仍面臨一些問題和困難，涉農(nóng)資金管理的體制機制性問題進一步凸顯。為加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，探索建立長效機制，現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨中央、國務院決策部署，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，遵循國家“三農(nóng)”工作方針政策，緊緊圍繞實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合作為深化財稅體制改革和政府投資體制改革的重要內(nèi)容，優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給，加強財政支農(nóng)政策頂層設計，理順涉農(nóng)資金管理體系，創(chuàng)新涉農(nóng)資金使用管理機制，改革和完善農(nóng)村投融資體制，切實提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益。
（二）基本原則。
堅持問題導向。主要針對當前涉農(nóng)資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題，優(yōu)化頂層設計，創(chuàng)新體制機制，完善政策措施，不斷提高涉農(nóng)資金使用效益。支持連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣把專項扶貧資金、相關涉農(nóng)資金和社會幫扶資金捆綁集中使用。
堅持簡政放權。深入推進涉農(nóng)領域“放管服”改革，進一步推動審批權下放，賦予地方必要的統(tǒng)籌涉農(nóng)資金的自主權，激勵地方積極主動作為。加強事中事后監(jiān)管，依法依規(guī)、有序有效推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。
堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各方協(xié)作，上下聯(lián)動，促進中央宏觀指導和地方自主統(tǒng)籌的有機結合，推進合理劃分農(nóng)業(yè)領域中央與地方財政事權和支出責任，明晰部門職責關系，建立激勵約束機制，充分調(diào)動各方積極性。
堅持分類施策。按照專項轉移支付和基建投資（即預算內(nèi)投資，下同）管理的職責分工，在中央、省、市、縣等層級分類有序推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，對行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金在預算編制環(huán)節(jié)進行源頭整合，行業(yè)間涉農(nóng)資金主要在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌，加強行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金整合與行業(yè)間涉農(nóng)資金統(tǒng)籌的銜接配合。
（三）主要目標。到2018年，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領域行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)專項轉移支付的統(tǒng)籌整合。到2019年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展領域行業(yè)間涉農(nóng)專項轉移支付和涉農(nóng)基建投資的分類統(tǒng)籌整合。到2020年，構建形成農(nóng)業(yè)發(fā)展領域權責匹配、相互協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動、步調(diào)一致的涉農(nóng)資金（涉農(nóng)專項轉移支付和涉農(nóng)基建投資）統(tǒng)籌整合長效機制，并根據(jù)農(nóng)業(yè)領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革以及轉移支付制度改革，適時調(diào)整完善。
二、推進行業(yè)內(nèi)涉農(nóng)資金整合
（四）歸并設置涉農(nóng)資金專項。中央涉農(nóng)資金以黨中央、國務院有關決策部署和相關法律法規(guī)為依據(jù)，根據(jù)預算法等相關規(guī)定按程序設立。進一步完善現(xiàn)行涉農(nóng)資金管理體系，按照涉農(nóng)專項轉移支付和涉農(nóng)基建投資兩大類，對行業(yè)內(nèi)交叉重復的中央涉農(nóng)資金予以清理整合。中央層面構建涉農(nóng)資金管理體系，其中涉農(nóng)專項轉移支付以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證、動物防疫、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、林業(yè)生態(tài)保護恢復、林業(yè)改革發(fā)展、水利發(fā)展、大中型水庫移民后期扶持、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災及特大防汛抗旱等大專項為主體，涉農(nóng)基建投資以重大水利工程、水生態(tài)及中小河流治理等其他水利工程、農(nóng)村飲水安全鞏固提升、重大水利項目勘察設計等前期工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐體系、森林資源培育、重點區(qū)域生態(tài)保護與修復、生態(tài)保護支撐體系、農(nóng)村民生工程等大專項為主體。對清理整合后的涉農(nóng)資金，進一步明確政策目標、扶持對象、補助標準、實施期限、績效管理等。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等負責，2019年基本完成并逐步完善）
（五）合理設定任務清單。中央涉農(nóng)資金在建立大專項的基礎上，實行“大專項+任務清單”管理模式。有關部門根據(jù)各項涉農(nóng)資金應當保障的政策內(nèi)容設立任務清單。任務清單區(qū)分約束性任務和指導性任務，給予地方不同的整合權限，實施差別化管理。約束性任務主要包括黨中央、國務院明確要求的涉及國計民生的事項、重大規(guī)劃任務、新設試點任務以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災、對農(nóng)牧民直接補貼等，其他任務為指導性任務。充分賦予地方自主權，允許地方在完成約束性任務的前提下，根據(jù)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，區(qū)分輕重緩急，在同一大專項內(nèi)調(diào)劑使用資金。任務清單按照專項轉移支付、基建投資兩大類，分別由財政部、國家發(fā)展改革委銜接平衡，并會同有關部門對任務清單定期開展評估，建立調(diào)整優(yōu)化和退出機制，為最終形成中央領導、合理授權、依法規(guī)范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式奠定實踐基礎。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等負責，2019年基本完成并逐步完善）
（六）同步下達資金與任務清單。財政部、國家發(fā)展改革委按照專項轉移支付、基建投資管理的職責分工，分別會同有關部門按照因素法、項目法等方式分配中央涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌考慮任務清單中各項任務的性質(zhì)，不斷完善涉農(nóng)資金分配指標體系。加強資金分配與任務清單的銜接匹配，確保資金投入與任務相統(tǒng)一。以大專項為單位，實現(xiàn)涉農(nóng)資金和任務清單集中同步下達。省級有關部門要組織完成約束性任務，因地制宜統(tǒng)籌安排指導性任務，進行細化分解，制定資金使用方案和任務完成計劃，并分別報財政部、國家發(fā)展改革委和有關部門備案。進一步創(chuàng)新完善省級以下涉農(nóng)資金管理體制，明確省級與市縣級的責任分工，充分調(diào)動基層工作積極性。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2019年基本完成并逐步完善）
（七）建立與整合相適應的績效評價制度。財政部、國家發(fā)展改革委要會同有關部門根據(jù)省級制定的資金使用方案、任務完成計劃和績效目標開展績效考核，逐步建立以績效評價結果為導向的涉農(nóng)資金大專項和任務清單設置機制及資金分配機制。健全完善科學全面的績效評價指標體系，逐步由單項任務績效考核向行業(yè)綜合績效考核轉變。建立健全獎勵激勵機制，對涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合成效突出的地方在資金安排上予以適當傾斜。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等負責，2019年基本完成并逐步完善）
三、推進行業(yè)間涉農(nóng)資金統(tǒng)籌
（八）充分發(fā)揮規(guī)劃的引領作用。地方各級人民政府要摸清涉農(nóng)資金底數(shù)，根據(jù)財政收支形勢等情況編制三年滾動財政規(guī)劃和政府投資規(guī)劃，并與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關涉農(nóng)專項規(guī)劃進行銜接。對因地制宜搭建的各類涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合平臺，如支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進適度規(guī)模經(jīng)營、扶持小農(nóng)戶生產(chǎn)、支持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，要科學編制有關專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，不斷提升規(guī)劃的適用性和可操作性，以規(guī)劃引領涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用和集中投入。（地方人民政府負責，2018年起持續(xù)推進）
（九）加強性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用。針對多個部門安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金，如各類支持高標準農(nóng)田建設的資金等，加大預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。有關部門要建立部際會商機制，溝通資金流向，統(tǒng)一建設標準，完善支持方式，加強指導服務，為地方推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用創(chuàng)造條件。地方可在確保完成目標任務的前提下，將各級財政安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一設計方案、統(tǒng)一資金撥付、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一考核驗收，形成政策合力，提升資金使用效益。財政部、國家發(fā)展改革委要會同有關部門及時總結地方在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌經(jīng)驗，進一步明確職責分工和資金用途，逐步實現(xiàn)同一工作事項按照部門職責分工由一個行業(yè)部門統(tǒng)籌負責。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
（十）促進功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金集中投入。支持省、市、縣級人民政府圍繞改革任務、優(yōu)勢區(qū)域、重點項目等，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則，統(tǒng)籌安排各類功能互補、用途銜接的涉農(nóng)資金。充分發(fā)揮地方特別是縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的主體作用，挖掘亮點典型，總結推廣經(jīng)驗，自下而上完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合體制機制。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
四、改革完善涉農(nóng)資金管理體制機制
（十一）加強管理制度體系建設。繼續(xù)對涉農(nóng)資金管理制度進行清理、修訂和完善，做到每一項涉農(nóng)資金對應一個資金管理辦法。加強現(xiàn)行各項管理制度的銜接，指導地方制定與中央涉農(nóng)資金相對應的管理細則。各地在出臺或修訂相關管理制度時，要充分考慮中央關于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的要求。切實加強制度培訓和執(zhí)行工作，確保涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合取得實效。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2019年基本完成并逐步完善）
（十二）進一步下放審批權限。有關部門要按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的總體要求，在做好宏觀指導的基礎上，統(tǒng)籌考慮項目投入、項目性質(zhì)等因素，進一步下放涉農(nóng)項目審批權限，賦予地方相機施策和統(tǒng)籌資金的自主權。強化地方人民政府特別是縣級人民政府統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金的責任，不斷提高項目決策的自主性和靈活度。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
（十三）充實涉農(nóng)資金項目庫。依據(jù)國家“三農(nóng)”工作方針政策和相關規(guī)劃，編制政府投資項目三年滾動計劃，加強各類涉農(nóng)項目儲備。完善項目論證、評審等工作流程，對相關項目庫內(nèi)項目實施動態(tài)管理。加強財政、發(fā)展改革和行業(yè)部門之間，中央和地方之間，年度之間項目庫的銜接，歸并重復設置的涉農(nóng)項目。加快資金安排進度，適當簡化、整合項目報建手續(xù)，健全完善考核措施，確保項目發(fā)揮效益。根據(jù)項目性質(zhì)，采取投資補助、民辦公助、貸款貼息等方式予以支持，不斷提升涉農(nóng)項目的公眾參與度。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
（十四）加強涉農(nóng)資金監(jiān)管。有關部門及地方各級人民政府要加強對涉農(nóng)資金的監(jiān)管，形成權責明確、有效制衡、齊抓共管的監(jiān)管格局，防止借統(tǒng)籌整合名義挪用涉農(nóng)資金。探索建立第三方評估體系，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇專家學者、研究機構等對涉農(nóng)資金政策進行評估。完善決策程序，健全決策責任追究制度，對違反涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合相關制度規(guī)定、造成涉農(nóng)資金重大損失的，要對相關責任人予以問責。嚴肅查處違紀違法違規(guī)行為，及時追回被騙取、冒領、擠占、截留、挪用的涉農(nóng)資金，依紀依法追究相關單位和責任人的責任。加強信用監(jiān)管，對嚴重失信主體探索建立聯(lián)合懲戒機制。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
（十五）加大信息公開公示力度。全面推進信息公開，健全公告公示制度。地方各級人民政府及有關部門在涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合方案決策前要聽取各方意見，管理辦法、資金規(guī)模、扶持范圍、分配結果等應按規(guī)定向社會公開。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，探索實行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”新模式。推動縣級建立統(tǒng)一的涉農(nóng)資金信息公開網(wǎng)絡平臺。各地應結合涉農(nóng)資金管理使用情況，明確不同層級公告公示的具體內(nèi)容、時間要求和工作程序。建立健全村務監(jiān)督機制，繼續(xù)完善行政村公告公示制度。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
五、保障措施
（十六）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視，把涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作擺在突出位置，切實承擔主體責任，為推進統(tǒng)籌整合工作提供組織保障。建立政府統(tǒng)一領導、相關部門參與的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合領導小組及辦公室，統(tǒng)一思想認識，加大協(xié)調(diào)力度，制定實施方案，狠抓工作落實。（地方人民政府負責，2018年基本建成并持續(xù)加強領導）
（十七）加強部門協(xié)同。各有關部門要加強溝通配合，為推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作提供機制保障。財政、發(fā)展改革部門要以資金、規(guī)劃和任務清單管理為抓手，指導和支持涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。行業(yè)部門要科學設置、細化分解任務清單，做好任務落實和考核評價等工作。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2019年基本完成并逐步完善）
（十八）鼓勵探索創(chuàng)新。貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點、黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合第二階段試點、市縣涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點、省級涉農(nóng)資金管理改革試點和湖南省以高標準農(nóng)田建設為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點等相關試點，在試點期內(nèi)，繼續(xù)按相關規(guī)定實施。鼓勵各地根據(jù)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌的工作思路，因地制宜開展多層級、多形式的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，突破現(xiàn)有管理制度規(guī)定的，應按管理權限和程序報批或申請授權。在開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合中涉及財政專項扶貧資金時，要遵循精準使用的原則，不得用于非建檔立卡貧困戶和非扶貧領域。地方各級人民政府可參照“大專項+任務清單”管理模式，在預算編制環(huán)節(jié)合理設置本級涉農(nóng)資金大專項，探索實施任務清單差別化管理。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
（十九）加強輿論宣傳。認真總結和推廣各地區(qū)、各有關部門在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合中的好經(jīng)驗、好做法，加強信息報送和政策宣傳，注重宣傳的引導性和時效性，努力營造全社會關心、支持涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的新局面。（財政部、國家發(fā)展改革委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、地方人民政府等負責，2018年起持續(xù)推進）
國務院
2017年12月8日
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